?1 引言

??? 重大事故應(yīng)急救援工作是當(dāng)今我國安全生產(chǎn)工作的重要方面，為提高我國安全生產(chǎn)工作的整體水平，降低由于各種重大事故造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，必須加強(qiáng)重大事故應(yīng)急救援工作，并逐步使其規(guī)范化、法制化和科學(xué)化。然而，目前我國有關(guān)重大事故應(yīng)急救援的法制基礎(chǔ)薄弱，又未形成體系，應(yīng)急救援法律法規(guī)體系建設(shè)尚處在起步階段。通過構(gòu)建重大事故應(yīng)急救援法律法規(guī)體系，提高國家應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，來進(jìn)一步明確各級政府在應(yīng)急救援工作中的責(zé)任，規(guī)范重大事故應(yīng)急處置的相關(guān)程序，為各級政府、各部門應(yīng)急救援工作提供必要法律依據(jù)。筆者將結(jié)合國內(nèi)外重大事故應(yīng)急救援立法情況，分析我國應(yīng)急救援立法存在問題，提出我國重大事故應(yīng)急救援法律法規(guī)體系建設(shè)構(gòu)想，并就建立的應(yīng)急救援工作的制度體系進(jìn)行描述。

?2 我國重大事故應(yīng)急救援立法的現(xiàn)狀及加強(qiáng)其建設(shè)的緊迫性?

??? 當(dāng)前我國的安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，尤其是各類重特大事故頻發(fā)，導(dǎo)致安全生產(chǎn)傷亡事故的人數(shù)居高不下，給國家和社會(huì)造成巨大的損失。導(dǎo)致這種后果有諸多方面的原因，其中一個(gè)重要原因就是重大事故應(yīng)急救援的法律法規(guī)體系不健全、不完善，其法制基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。

??? 我國已經(jīng)頒布了一系列涉及應(yīng)對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，包括35件法律、36件行政法規(guī)、55件部門規(guī)章，其中對有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理做出比較詳細(xì)規(guī)定的，主要有《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》這! 部條例，作為我國應(yīng)對突發(fā)事件的高層次法律文件《緊急狀態(tài)法》目前也正在立法過程中，還沒有頒布。

??? 在重大事故應(yīng)急救援工作方面，盡管《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)事故應(yīng)急救援作出了一些規(guī)定，但至今我國還沒有一部統(tǒng)一的處置各種重大事故的緊急狀態(tài)立法，缺乏適用于各類安全生產(chǎn)事故的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，這將在一定程度上嚴(yán)重影響我國重大事故應(yīng)急救援各項(xiàng)工作有效開展。我國現(xiàn)行的重大事故應(yīng)急救援制度還不夠完善，如應(yīng)急預(yù)案編制、審核和備案制度、報(bào)告與信息發(fā)布制度、應(yīng)急救援的分級響應(yīng)制度、應(yīng)急救援演習(xí)制度、應(yīng)急救援的資金補(bǔ)償制度等一系列急需要建立的制度仍尚未通過法律法規(guī)形式確定下來。

??? 在已經(jīng)建立的重大事故應(yīng)急法律制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不強(qiáng)、效力有限。有的法律法規(guī)中，對各級政府采取的應(yīng)急措施規(guī)定得不具體，當(dāng)前的重大事故應(yīng)急救援管理工作還存在許多問題，也急需要用法律手段加以解決。因此，建立健全重大事故應(yīng)急救援的制度體系也十分緊迫。

??? 首先，是體制的問題，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)指揮機(jī)制。各種重大事故應(yīng)急救援力量分散于多個(gè)部門，各部門根據(jù)自身災(zāi)害特點(diǎn)建立了相對獨(dú)立的應(yīng)急體系，如礦山應(yīng)急救援、危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急搶救、海上搜救與打撈、航空搜救、特種設(shè)備應(yīng)急救援等，以及為旅游、人身意外傷害等事故提供有償應(yīng)急救援服務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社會(huì)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)。有關(guān)的應(yīng)急救援力量在指揮和協(xié)調(diào)基本上僅局限于各自領(lǐng)域，沒有完全建立相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機(jī)制，沒有全國統(tǒng)一的重大事故應(yīng)急救援管理與協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，重大事故應(yīng)急救援工作缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。由于應(yīng)急力量分散，當(dāng)發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故，尤其是發(fā)生涉及多種災(zāi)害或跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國的重特大事故時(shí)，僅僅依靠某一部門的應(yīng)急力量和資源往往十分有限；而臨時(shí)組織應(yīng)急救援力量，則往往存在職責(zé)不明、機(jī)制不順、針對性不強(qiáng)等問題，難于協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體救援能力。因此，需要通過法律或行政法規(guī)來確立安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

??? 其次，應(yīng)急救援職能交叉。多種專業(yè)的應(yīng)急救援力量參與應(yīng)急救援，但往往在應(yīng)急救援過程中各種力量又難以整合。例如，我國危險(xiǎn)化學(xué)品事故的應(yīng)急救援力量涉及了公安消防、特勤消防、總參防化部隊(duì)、化工企業(yè)消防力量、環(huán)境清消和監(jiān)測隊(duì)伍、中毒搶救隊(duì)伍等，這些應(yīng)急力量和資源還缺乏有效整合和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，也需要通過法律的手段來解決。

??? 另外，重大事故應(yīng)急救援的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制欠缺。重大事故應(yīng)急救援工作既是國家關(guān)于危機(jī)管理的一部分，也是重要的社會(huì)公益性事業(yè)，關(guān)系到國家財(cái)產(chǎn)和人民生命安全。因此，應(yīng)急救援的資金保障應(yīng)當(dāng)實(shí)行國家、地方、企業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)共同承擔(dān)的機(jī)制，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的政策和法律規(guī)定。但是目前，許多重大事故應(yīng)急救援在征用企業(yè)或個(gè)人的應(yīng)急救援工具、設(shè)備等過程中，缺乏相應(yīng)的資金補(bǔ)償制度。此外，尤其是救援人員在應(yīng)急救援過程中一旦發(fā)生傷亡事故，對其救治和補(bǔ)償?shù)馁Y金也沒有相應(yīng)的規(guī)定。

??? 隨著各種重大事故應(yīng)急救援工作愈來愈受到人們的重視，必須制定和完善應(yīng)急救援方面的法律法規(guī)，加快重大事故災(zāi)難應(yīng)急處理的立法步伐，確立重大事故應(yīng)急救援工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性和一致性，以法律法規(guī)形式明確各級政府、有關(guān)部門、組織和人員在應(yīng)急管理工作中的職能、權(quán)限和義務(wù)，協(xié)調(diào)應(yīng)急救援工作中國家、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人之間的關(guān)系，規(guī)范有關(guān)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)的各項(xiàng)制度，逐步把應(yīng)急救援工作納入法制的軌道。